漫談戰略~傳統戰爭vs平叛(戡亂)戰爭~兼論越戰與阿富汗戰爭

 

作者: 陶盛濤 美國的戰爭泥淖 從季辛吉(kissinger)的越戰反省錄(2012，海南出版社，簡體字版)談起，這本書有厚厚的 644頁，雖然講述了很多關於越戰(領導層決策)的細節，但是整體而言，我的感想是，美 國的軍力雖然強大，但也不是無所不能。越戰、阿富汗戰爭都失敗在扶植當地的民主政 權對抗叛亂份子。卻不幸被叛亂分子打敗美國扶助的政權。美國撤出阿富汗時，拜登總 統已經明確地說出"我們去阿富汗不是為了建設這個國家，應該由阿富汗人來決定自己國 家的未來。"因此我們更容易理解，軍事力量也不一定能改變政治結構，但這卻可能不是 小布希總統入侵阿富汗的主要考量層面。但不幸的是，這個因素卻是造成美國在阿富汗 進退兩難的主要因素。 撇開小布希總統的決策，季辛吉認為，美國的人民有理想性的一面，他們認為"民主自由" 最好的政治結構，會不自覺地想輸出這樣的理想給其他國家。也就是扮演巴內特理論中 的利維坦角色。在越戰、阿富汗、伊拉克，都陷入所謂平叛戰爭的困境。而且更糟糕的 是，他還不是直接交戰的叛亂方或平叛方，而是希望宣揚民主自由的利維坦(巨靈)方。 從歷史事實來說，雖然美國的軍力強大、經濟力量強盛，或許可以迅速建立"民主派的當 地政權"(或魁儡政權)，但受限自身的價值(宣揚民主自由、尊重人權)，美國卻不敢給過 多的干涉(因為強調新政權的自主性)。從實際案例來看，新政權也多難擺脫貪汙、腐敗 、行政效率不彰、執行力不強的窘境。如果當地國家陷入平叛戰爭的混亂狀況，想以美 軍駐守廣大的國境，有效壓制叛亂行動，往往超出美國想負擔的資源。(越戰需要上百萬 的兵力，阿富汗戰爭需要五十萬兵力)實務上難以達成。二次大戰後，美國雖然變成超強 ，但兩次介入所謂的"平叛"戰爭，都難以擺脫這些矛盾的前提，所以都黯然撤退。但這並 不是說，美國只要牽涉平叛戰爭就一定會失敗，以伊拉克剿滅ISIS(伊斯蘭國)的例子來看 ，我們只能說，美國(軍事實力超強、經濟實力強盛)不一定是必勝。 照理說，美國的國力強大、軍事科技也超越競爭對手，可是在協助外國的平叛戰爭上，我 不認為她占有優勢。因此我特別尋找所謂的"叛亂戰爭"、"平叛戰爭"的書籍。相對於傳統( 兩個國家)的軍事對抗，傳統兩國衝突的軍事"理論"書籍並不缺乏。關於游擊戰，毛澤東、 切格瓦拉(Ernesto Guevara)都有著述，相關的書籍也不少。但是比較全面性的討論"平叛戰 爭"(國家政權對內部的叛亂團體)，相關的"理論"書籍卻很少。法國作家大衛加魯拉(David Galula)的平叛戰爭，是我找到的第一本針對"平叛戰爭"(Counterinsurgency Warfare: Theory and Practice)所寫的專書。但是想一想所謂的"叛亂"、"平叛"，我想它至少跟傳統 類型的軍事對抗，一樣的悠久。但不幸的是，對它的研究專書，卻遲至二次大戰後才開始。 平叛戰爭 我們引述書中的部分內容，即可知道"平叛戰爭"是一場多麼不一樣的戰爭。 "加劇混亂是叛亂份子合情合理的目標，它有助於擾亂經濟生產，累積不滿情緒，從而削弱 平叛者的力量和威權。除此之外，混亂是大自然的正常狀態，容易製造，卻難制止。當叛 亂分子炸掉一座橋，所有的橋樑都需布設警戒。當叛亂份子在電影院、劇院扔完手榴彈之 後，每一名進入公共場所的公民，都會遭到搜身。當叛亂份子燒掉一座農場之後，所有的 農場主都會大聲要求保護。當他們未能如願時，就會被叛亂份子誘惑，優先與他們交易。 這些事情在中南半島和阿爾及利亞都發生過。叛亂份子只需撥打匿名電話，聲稱行李中有 炸彈，就會擾亂航空時刻表，嚇跑觀光客。" "現代的傳統戰爭，需要一支現代化、配備均衡的軍隊，包括陸、海、空三軍，但是革命 戰爭主要是步兵之間的戰爭。這就出現了一個悖論，即是平叛戰爭的武裝力量，越不尖 端，越適用於平叛。法國的北約師，在阿爾及利亞毫無用武之地。他的現代化武器，不 得不丟在後方。高度專業化的工兵和通信兵不得不迅速轉化為普通步兵。由於叛亂份子 罕有海上行動，因此對平叛武裝來說，對海上的需求無非是有足夠的力量有效封鎖海岸 。對於空軍來說，由於叛亂份子無法挑戰其制空權，因此他們需要的是慢速攻擊機、短 程運輸機、直升機。"' 對所有的軍事書籍來說，"教範"、"準則"只能當成一名軍事領導人的思考起點，對所有 教導"如何做"的軍事準則來說，找出例外，並不是很困難的事。以上綱要是加魯拉觀察 歷史加上自己的創見彙集而成。因為這是一篇討論文章，不是簡介文章，對加拉魯書籍 的說明並不是這篇文章的重點，但是對每一個受軍事教育的人員來說，遭遇"叛亂戰爭" 、"平叛戰爭"並不會比遇到"傳統戰爭"的機率低，但很不幸的，不管在軍校教育或軍事 研究書籍，有關叛亂、平叛的議題，大家都很少碰到，也少有機會接觸。所以我想討論 傳統戰爭和平叛戰爭比較不一樣的地方。 傳統戰爭 VS 平叛戰爭 如果單純的思考戰爭本身，我們發現不管對傳統戰爭或者平叛戰爭，戰爭的主要目的 還是相同的。也就是"使用暴力的手段，使對方屈從自己"。但是就第二層次的目標來說， 兩者就開始有很大的差別。傳統戰爭的第二層首要目標是"打敗對方可以抵抗自己的有 形軍力"。但是對平叛戰爭，第二層目標是"爭取民心"(或者對克雷維爾德來說，"讓一般 民眾的心，恐懼到不敢叛亂")。 所以對幾個平叛戰爭的理論家來說，"有形軍力"並不和"爭取民心"的效果正比。因此他 們各自提出不同的解法，從融合的政治軍事經濟層面、到實際行動層面的情報、宣傳都 有人提出。我的想法和漫談戰略~如何打贏戰爭~戰略的中心議題(二) 相同，每一場戰爭的前提狀況都不一樣，戰爭沒有必勝法則，因此這些理論家提出方法 ，沒有一定的對、錯的問題。只能由戰爭的當事者自己去分析考量。甚至提出有效的創 新做法。 如果我們來看戰爭得勝的方式，對傳統戰爭來說，最好的方式是(1.) 擊敗對方的有形軍力 ，使對手國無力對抗。次佳方式是(2.) 讓敵方領導人失去抵抗意志。使用國際壓力、經濟 制裁，讓對方領導者覺得國家損失已經超過忍受範圍，甚至使用斬首行動更換領導人，都 是方法，但不確定性也同樣提高。第3種方式是舉行和談，這帶有雙方妥協的意味在裡面。 對叛亂戰爭中的叛亂方來說，第二層的首要目標是( 1.) 擊敗政府軍的有形軍力，使他無力 對抗。(2.) 是利用時間和耐性，慢慢的磨耗政府領導人，使他失去抵抗意志。(3. ) 則是利 用和平會議，雙方妥協在某個折衷點。 在平叛戰爭中的政府方，勝利選項比較少。因為叛亂游擊隊的有形軍力，並不是打擊的重 點，所以(1.) 讓叛亂方領導人失去抵抗意志，就變成第二層的首要目標。(2.)利用和平會 議，讓雙方妥協，也是恢復和平的方式。

阿富汗戰爭~阿富汗的國家構建（二）：美國援助的重建工作

阿富汗的國家構建（二）：美國援助的重建工作

原文引自: 中國海峽研究院
http://ccsa.hk/index.php?m=home&c=View&a=index&aid=315

在《阿富汗的國家構建（一）》中，筆者提到當代阿富汗的社會結構還是前現代的。 2001年
美國扶植的共和國上台，它從此接手前任們留下的推動阿富汗國家構建，即國族構建和政權
建設的雙重任務。

美國以援助阿富汗重建工作的方式參與了現代阿富汗國家構建。鑑於阿富汗政府財政能力
低下，大部分開支依靠外國援助覆蓋，美國實際上成為這項工作的主要資助方和推動方。

一，  巨額的資金投入
根據美國阿富汗重建總督察長辦公室2021年7月30日發布的最新報告，從2002財年到2021年
，美國投入阿富汗的用於軍事行動和重建工作的費用總計8869億美元，其中國防部8373億美
元，美國國務院和國際開發署（USAID）496億美元。布朗大學計算，美國因為阿富汗總共消
耗的財政費用高達2.26萬億美元[1]。這就是互聯網上美國花費了2萬億美元這個說法的來

美國在阿富汗支出主要是軍費，用於重建的費用是1449.8億美元，這筆資金中的83%，即
1203.2億美元通過8大援助基金支出，列表如下：

主管单位	基金	金额	资金的作用
美国国防部	阿富汗安全部队基金（ASFF）	829亿美元	支持阿富汗国防和安全部队的装备、训练、物流、人员薪资等。
	指挥官紧急应对计划（CERP）	37.1亿美元	让美军可以进行紧急的、小规模的人道主义援助和重建工作。
	禁毒和反毒品行动（DICDA）	32.8亿美元	支持美国司法部禁毒署、陆军特种部队和阿富汗禁毒部门和特种部队在阿富汗的禁毒工作。
美国国际开发署和其他单位	经济支持基金（ESF）	212.4美元	支持反恐工作，支援经济建设，协助在当地建立高效的、独立的、亲近民众的司法系统，增加政府的负责度。
	国际灾害援助（IDA）	11.5亿美元	资助救灾、食品援助等工作。
美国国务院	国际禁毒和法律执行（INCLE）	55亿美元	支持当地警察，推动法治，禁止毒品。
	移民和难民援助（MRA）	16亿美元	保护、援助因为战乱流落到领国的阿富汗难民，帮助他们返回家乡。
	防扩散、防控、扫雷和相关项目（NADR）	9.3亿美元	增强阿富汗政府的能力，加强边境巡逻、反对恐怖主义，以及管控危险物品。

（表1：美國在阿富汗重建資金使用情況。來源：美國阿富汗重建總督察長辦公室2021年
7月30日報告。）

二， 基礎設施建設
阿富汗安全部隊基金和它發揮的作用，筆者已經提到過。除開這筆資金，用於支
持阿富汗政權建設和經濟發展的開支共363億美元，分領域如下表：

项目	金额（百万美元）
基建	4,602
治理	3,618
稳定	2,432
农业	2,374
健康	1,420
边缘人群	1,283
经济增长	1,281
教育	1,265
项目支持	466
性别平等	266

（表2：美國對阿富汗重建的援助。來源：美國阿富汗重建總督察長辦公室2021年7月30日報告。）

從表2得知，美國對阿富汗重建援助的大頭是基礎設施建設，其中一個建設重點是高速公路
網絡。 2001年阿富汗的公路只有80公里。一方面，改善阿富汗的公共基礎設施能夠促進當
地的經濟發展。另一方面，更重要的是，修築道路是現代國家構建的重要組成部分。喀布爾
想要把現代化的治理力量深入基層，必須依靠道路網絡。

2003和2004財年，美國投入2.81億美元用於修路，包括喀布爾到坎大哈高速公路項目。項目
最終在2004年11月完工。美國、日本、沙特聯合投資了坎大哈到赫拉特高速公路項目，2005
年末完工[2]。 2007年啟動戰略省級公路計劃（Strategic Provincial Roads Project），2009年
投資4億美元要在南部省份修築2000公里的道路。 2012年，已經花費了2.7億美元，但是道路
只修建了160公里，項目嚴重超支而且落後於進度。

美國政府審計處（GAO）發現國際開發署將工程外包給當地軍閥和部落首領。這些地方勢力
將拿到的工程款中飽私囊，或者擴充自己的實力，對於修路缺乏興趣。其次，築路工作不斷
遭受塔利班的干擾，工程隊遭到襲擊，修好的道路被炸掉。軍閥們拿到錢後，卻沒有為工程
隊提供安保，阻止塔利班的破壞。截至2008年3月，有162名美國國際開發署的承包商被殺
害。

另外一個建設重點是電力設施。美國國際開發署的電力傳輸擴展和聯通項目（Power
Transmission Expansion and Connectivity）預計2023年12月31日結束，預算31.7億美元，
已經開支27.2億美元。截至2020年年末，阿富汗的發電能力是總裝機容量699兆瓦，但是
阿富汗水利和能源部估計總需求是2000兆瓦，也就是說現有的產能僅能覆蓋30%。現在
的發電能力里水電有280.5兆瓦、火電353.5兆瓦、可再生能源發電65兆瓦

2004年，美國國際開發署投資5億美元用於赫爾曼德省卡賈基水力發電站的修繕工程。這
是美國在阿富汗單次投入最大的基礎設施工程之一。在建設過程中，有中國廠商中標，為
大壩提供發電機組。工程並不順利，2007年2月開始，數百名塔利班武裝分子從巴基斯坦
出發圍攻大壩工地，與守衛部隊激烈交火。多達900噸水泥和價值5百萬美元的發電機組無
法運送到工地[3]。工期因此嚴重延誤，直到2016年10月才完工。

美國資助的正在建設的項目有加茲尼省到坎大哈省輸電線路，截至2021年5月完成87.9%
。赫拉特省25兆瓦風力發電站，2020年8月28日開工建設，原本預計2022年11月完工。

與卡賈基項目一樣，這些項目也受到阿富汗安全局勢惡化的嚴重影響。塔利班武裝分子盡
一切手段阻止工程推進，包括炸毀電塔。原本美國承諾繼續支持項目直到最後完工，但是
現在阿富汗幾乎全境淪陷[4]，美國不可能繼續投入。這些項目是繼續推動，還是全部摧毀
全憑塔利班處置。

三， 政權建設和基層治理


表3：美方資助的政治性援助項目。來源：美國阿富汗重建總督察長辦公室2021年7月30
日報告。

這項目旨在推動政權建設，它們是2010年之後的新項目，或者既有項目的最新一輪。
它們覆蓋的範圍很廣泛：有司法領域的，也有強化基層治理的。

強化地方政府計劃（Initiative to Strengthen Local Administrations）預算開支
5250萬美元，協助阿富汗的省政府提高治理能力，通過指導財政和發展規劃、鼓勵
民眾參與政治、改善公共服務的投送。美國的報告宣稱，經過多年的努力，在項目
持續的地方，當地省政府的治理有了明顯改善。不過報告稱計劃也暴露了不少問題
，最嚴重的是地方政府的參與意願不高，除非美方提供現金補助。民眾也缺乏參與
的意願，除非組織方管飯。

阿富汗希望和韌性的堅強中心（Strong Hubs for Afghan Hope and Resilience）預
算開支接近7400萬美元，針對市級政府，改善治理能力，讓它們在財政上能自我
維持。美方與地方政府合作，讓市政府的公共服務能夠覆蓋到更多的民眾。

阿富汗民眾公約計劃（Citizens’ Charter Afghanistan Project）已經花費了超過
9700萬美元，旨在促進阿富汗農村和城市地區協同發展。美方的工作隊深入社區
，建立社區發展中心（Community Development Councils）來推動項目，協助地
方政府提供醫療、教育等公共服務，投資基礎設施建設，如道路、電網或者農村
的灌溉系統。截至2021年3月，項目工作隊進入阿富汗13028個農村和城市社區，
覆蓋人口1360萬。

世界銀行稱這個項目在維護地方穩定方面發揮了積極作用，工作隊深入賈拉拉巴
德市的75個社區，楠格哈爾省、拉格曼省和庫納爾省的304個社區，為不同部族
間搭建溝通的渠道，促進對話、阻止衝突。

司法領域支持計劃（Justice Sector Support Program）是美國資助的最大規模
的法治援助計劃。它從2005年就開始，2017年8月最新一輪項目開始，每年花
費大概2400萬美元。通過計劃的項目，美國對阿富汗的司法機關給予技術援助
，讓它們變得更加專業、透明、負責任；確保阿富汗機構訂立的法規符合憲法
，而且語句清楚；確保阿富汗的司法機關和執法部門能相互配合；幫助阿富汗
建立了電子化的案件管理系統（Case Management System）並提供操作指導
。總之，計劃旨在幫助阿富汗打造一套現代化的立法、司法和執法體系。


四，教育和衛生工作
筆者提到過，發展教育特別是基礎教育對於推動國家構建的工作具有重要意義。
美國很重視阿富汗的教育工作，希望協助阿富汗教育部建立長期能夠自持的教育
系統。美國希望這樣的教育系統能夠提振阿富汗人對政府的信心，有利於社會穩
定，以及讓民眾對國家產生認同。目前阿富汗有40萬名教師，約970萬學生。



表4：美方資助的教育項目。來源：美國阿富汗重建總督察長辦公室2021年7月
30日報告。

這些項目覆蓋廣泛，既有加強教育部行政能力的、也有發展高等教育、還有發展
初等教育的。教科書印刷和發放計劃是一個針對初等教育的項目，美方與阿富汗
教育部合作，原本打算分三期投入7500萬美元印刷和發放1.35億本教材，解決阿
富汗的學校缺乏教材的問題。表4中的是項目的第二期。不過項目在執行中遇到一
些困難，一個在喀布爾的印刷廠被查出偽造證書的弊案。因此阿富汗政府預計在
2021年12月31日前完成計劃的第一期，印發4920萬本教材。

截至2021年7月8日，美國為援助阿富汗的衛生工作投入14億美元。目前正在進行
的項目有3.05億美元，如下表。

项目名称	开始时间	预计结束时间	预算开支	已经支出开支
援助阿富汗家庭和土著走向繁荣	2020年7月10日	2025年7月9日	117,000,000	8,155,501
城市卫生计划	2020年10月14日	2025年10月13日	104,000,000	5,547,051
疾病早期预警系统加强版	2014年7月1日	2022年6月30日	54,288,615	34,588,615
通过私人部门的持续健康成果	2015年10月11日	2021年9月30日	13,025,000	12,014,261
阿富汗人口和健康调查项目继续	2018年10月9日	2023年9月9日	10,500,000	5,548,814
避孕用品集中采购	2015年4月20日	2023年11月28日	3,599,998	1,599,999
持续的技术和分析资源	2018年5月1日	2023年9月30日	2,186,357	1,100,362
肺结核数据、影响分析和消息中心	2018年9月24日	2023年9月24日	600,000	596,946

表5：美方資助的醫療項目。來源：美國阿富汗重建總督察長辦公室2021年7月30日報告。

20年來，美國在阿富汗修築不少醫院，分散駐紮了各地的美軍修建了不少診所，美國
為阿富汗培訓不少醫療工作人員。這些工作有顯著的成果。從2004年到2010年，阿富
汗人的人均預期壽命從42歲提升到62歲。從2002年到2006年，5歲以下兒童死亡率從
19%下降到9%。

不過總體而言，阿富汗醫療資源依然難以滿足需求。醫療衛生事業的推進受到安全形
勢惡化的阻礙，聯合國證實塔利班不斷襲擊醫護人員，炸毀醫療設施。 2020年爆發
的新冠疫情對阿富汗的本就不富裕的醫療體系形成重大衝擊。在這個方面，教育和
醫療的問題交織在一起。 2021年3月29日，阿富汗公共衛生部宣布16個省份的學校
關閉。阿富汗不存在疫苗產業，全靠其他國家捐贈。 2021年2月23日，印度援助的
第一批50萬劑阿斯特利康疫苗運抵喀布爾。阿富汗疫苗覆蓋工作推進緩慢，截至7
月3日，90萬人接種疫苗，其中18萬人完成2劑的接種。新冠病毒在阿富汗幾乎不
受阻擋，檢驗陽性率高達42%。


五， 經濟發展和財政工作
阿富汗幾乎不存在現代產業，缺乏有競爭力的產品，2019年貿易逆差63.6億美元
，相當於當年GDP的30.1%。美國國際開發署共投入3.07億美元支持阿富汗的經濟
增長項目，主要是資助跟外貿有關的產業。

農業是阿富汗經濟的主要部分，為40%的勞動力提供就業，間接供養80%的人口
。從2002年至今，美國國際開發署為援助阿富汗農業建設提供了24億美元。這筆
錢被用於修建水利工程、為農民提供化肥等。

第三，農民種植合法作物收入得不到保障，再由於阿富汗政局長期不穩定，許多
農民改種鴉片。 2020年阿富汗鴉片種植面積高達22.4萬公頃，同比增長37%。
坎大哈、赫爾曼德省等5個南方省份集中了全國68%的鴉片田，這些地區自2018
年以來就幾乎被塔利班控制[5]。鴉片貿易帶來的利潤是塔利班的重要經費來源。

總而言之，美國對阿富汗的援助是全面的，從經濟領域到社會領域，從醫療保健
到初等教育。即幫助阿富汗修建公路、電力網絡，也幫助阿富汗構建現代化的政
治機構。而且美國的援助工作不可謂不深入，上文提到的阿富汗民眾公約計劃就
是一個深入基層的方案，接觸到千萬阿富汗人口，改造阿富汗社會。

從國家構建的角度來講，美國通過深入基層的項目推動了國族構建，通過政治和
法治援助項目推動了政權建設，通過基礎設施建設推動了兩個方面的任務。

這20年的援助效果如何呢？即使除開共和國政府在半個月內轟然倒塌這個悲劇事
件，援助的效果都是有限的，一個重要的指標是阿富汗政府在財政上依然不能自
給自足。它2021財年（2020年12月到2021年12月）預算支出僅60億美元，其中
40億用於維持政府運營，20億用於支持經濟建設。這筆開支僅有46%可以有國內
的收入覆蓋，也就是說，阿富汗政府的收入主要依靠外國的援助，其中最大宗的
是美國的援助。
這讓評價美國的援助工作變得困難。美國推動了阿富汗的現代化工作，但是沒有
完成它，美國做得還不夠。

美國援助的1449.8億美元規模不小，但是考慮到這是20年的總投入，平均每年72
億美元。如果出去阿富汗安全部隊基金的829億美元，剩下的是620.8億美元，平
均每年31億美元。要支持阿富汗這樣一個經濟發展水平低下而且人口數千萬的國
家的重建工作，要推動一個前現代社會的國家構建工作，這筆資金顯然是杯水車
薪。

然而這已經是美國能夠投入的天花板。美國作為一個外國，在援助阿富汗時面對
一個根本的困境：它無法向建設本國那樣批准更大規模的資金投入。這說明落後
國家的現代化根本上需要依靠內生力量。將來無論誰在阿富汗執政都需要面對這
個問題。


[1] Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction. July 30, 2021
Quarterly Report to Congress[OL].(2021-07-30)[2021-08-26].
https://www.sigar.mil/pdf/quarterlyreports/2021-07-30qr.pdf.

[2] Katzman K. Afghanistan: Post-War Governance,Security, and U.S. Policy[R].
CRS Report for Congress,2006.

[3] Keane C. US Nation-Building in Afghanistan[M]. Routledge:2016.

[4] 潘杰希爾省還有政府軍在抵抗。

[5] Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction. April
30, 2018 Quarterly Report to Congress [OL].(2018-04-30)[2021-08-26].
https://www.sigar.mil/pdf/quarterlyreports/2018-04-30qr.pdf.

後記: 在看過美國在越戰中，曾經施行過CORDS的安撫計畫(機制)，很自然地讓我想 了解美國在阿富汗戰爭中，是否有類似的計畫或機制，因為平叛戰爭，首要目 標是爭取民心，而非打擊叛亂方的軍事實力。 但經過一個多月的搜尋，我很難從網路上找到資料。問了美國朋友才知道， 雖然美國看似一個開放國家，但在非政府機關網絡中，阿富汗戰爭的相關細節 ，會被屏蔽。美國政府不希望政府執行計畫(機密)被揭露太多。對於類似安撫 計畫，資料最多的是來自國會的美國阿富汗重建總督察長辦公室報告，但內容 以經費支出稽核為準。對執行細節、機制著墨不多。 在2011年，寫成的"CORDS教訓"中，作者認為，阿富汗戰爭無法類比越南戰爭， 在美國的機制上，無法直接套用CORDS來施行。其中有幾個理由: 1. 美國在阿富 汗和伊拉克，都不是直接的平叛者，美國的軍事任務，已經和越戰不同，他並不 直接出動兵力和叛亂游擊隊對抗，而是透過地主國的軍隊執行平叛行動。2. 在阿 富汗或伊拉克，美國的處境和在越南大不相同。美國在越南是受歡迎的盟友，在 阿富汗和伊拉克是外國入侵者，所以美國不適合對阿富汗人民或伊拉克人民施行 安撫計畫。 由重建總督察長辦公室報告的資料看來，援助事項的第一名，是建立地主國的安 全部隊。看過平叛戰爭的文章後，在所有的討論中，這是平叛方最基本的作為之 一，美國選擇這個項目當成第一優先，並不失為合理的選項，只可惜對阿富汗任 務來說，要進行的努力可能是更基本的、僅非靠外力就能改變的整個民族、國家 體制。美軍會黯然撤退，並不令人意外。

阿富汗戰爭~阿富汗的國家構建（一）：國族構建和政權建設的雙重任務

 

阿富汗的國家構建（一）：國族構建和政權建設的雙重任務 原文引自: 中國海峽研究院 http://www.ccsa.hk/index.php?m=h ... a=index&aid=295 8月31日，隨著空降82師師長克里斯多夫·多納休少將（Christopher Donahue）乘飛機離開 ，最後一名美軍撤離阿富汗。美國總統拜登宣布長達20年的阿富汗戰爭結束。已經佔領阿 富汗大部分地區的塔利班在喀布爾舉行勝利遊行，慶祝外國軍隊的撤離。 不過塔利班如果想要長期執政，還面臨更多的任務，其中之一就是阿富汗的國家構建。當代 阿富汗是一個部落結合體，民族矛盾尖銳，地區衝突不斷，軍閥混戰不止，中央對地方沒有 控制，這是阿富汗共和國不旋踵而崩潰的重要原因。 一， “國家構建”的定義與阿富汗面臨的國家構建任務 學術界對“國家構建”缺乏一個準確的定義。這個提法即包括政權建設，也包括經濟發展、基 礎設施建、民族和解等領域。中文語境下的“國家”一詞對應英語中的多種表達，因此“國家構 建”也有不同的表達。澳大利亞學者科納·基恩（Conor Keane）認為要區分“nation building”和 “state building”。 前者偏重威斯特伐利亞體系下的政治化的民族的構建，重點在於在一個地區建立共同體，讓 居民產生對共同體和政治實體的認同。這是“國族”的構建（下文將nation building翻譯為“國 族構建”），需要從基層改造社會。後者偏重政權建設（下文將state building翻譯為“政權建 設”），在上層建立國家機器。在當代，這意味著要建立一個符合現代性的政權，建立遍及 全國的、享有高度合法性的、高效的政權機關。 同一民族在不同歷史時期也許會面臨不同的國家構建任務。以歐洲德意志民族為例，他們在 17世紀到19世紀主要面臨國族構建的任務。當時德意志地區存在數百個邦國，他們語言相近 、文化類似，在經濟上相互聯繫，但是沒有形成共同體。德意志的學者和政治家開始規劃統 一的德意志國家，首先需要確定這個尚不存在的政治實體的地理邊界、民族構成等問題。詩 人阿恩特提出只要講德語、信仰新教的地方都是德國。雖然以現在的觀點來看這不符合實際 ，但是這反應了那個年代的人們的嘗試。 二次大戰過後，納粹的第三帝國被盟軍擊敗，德國再一次面臨國家構建的任務。此時德國已 經完成了國族構建，面臨的是政權建設的任務，即再造一個高合法性的、可以良好運轉的政 權。這一運動的最終結果就是持續至今的聯邦共和國（Bundesrepublik Deutschland）。從30 年戰爭的時代算起，德國國家構建的歷程持續了450年，所以國家構建通常需要經歷一個漫長 的歷史時期。 波士頓大學的人類學家巴菲爾德（Thomas Barfield）稱阿富汗的基層還是“中世紀的”部落體 制。部落的長老掌握權威，通過伊斯蘭教法維持秩序。人們的認同首先依附於村莊和部落， 然後依附於民族，最後依附於宗教，但是不會投射於喀布爾這個政治中心。國家機器的終端 無法深入基層，而在基層國家機器也缺乏權威。這是前現代社會的典型特徵。 因此當代阿富汗面臨著國族構建與政權建設的雙重任務。首先，它需要建立一個有效的、深 入基層的政治體系，需要擁有足夠的強制力，建立現代化的財政和稅收體系。其次，它需要 通過這套體制改造基層，讓民眾對共同體產生認同。對於阿富汗的政權來說，國家構建的兩 個方面應當是相輔相成的：通過構建國家機器，政權得以把終端植入基層；通過改造基層， 政權得以在社會紮根，提升合法性；之後政權可以把更多的資源投入基層，形成正反饋的循 環。 二， 阿富汗的國家構建歷程 從歷史的角度來看，阿富汗國家構建的歷程也持續了數百年，但是被數次打斷。本土勢力與 外國勢力一次又一次嘗試向阿富汗注入現代性，卻一次又一次失敗。 阿富汗地處中亞，在歷史上輪番被崛起於周邊的多個大國統治，獨立國家形成較晚。 1747年 ，普什圖族巴拉克扎部落族長艾哈邁德·夏（Ahmad Shah）在坎大哈建立阿富汗王國。艾哈 邁德·夏將9位有權勢的部落首領納入宮廷，當代阿富汗的地理範圍第一次被置於一個本土政權 的統治之下。這被認為是統一的阿富汗國家的開端。不過除了統一政權外，這個國家缺乏更多 的現代性，也沒有推進國族構建的任務。艾哈邁德·夏的軍隊主要是部落民兵，以這支軍隊維護 統治。 1826年，多斯特·穆罕默德·汗繼位。 1839年，英國入侵阿富汗，史稱“第一次英國-阿富汗戰 爭”。裝備先進的英國軍隊很快擊敗多斯特，將流亡在外的王公沙舒賈（Shah Shuja）扶植上 位。英國的統治很快被推翻，多斯特1842年返回喀布爾。此時阿富汗已經四分五裂，多斯特 重新統一國家，直到1863年去世。謝爾·阿里·汗（Sher Ali Khan）6年後上位，更加全面地推 進國家構建的任務。他強化軍隊，加強中央集權，推行統一的法令，試圖建立統一的稅收體 系。現代政治學強調財政和稅收的基礎性地位，建立稅收體係是政權建設的重要步驟。這說 明謝爾·阿里·汗是一位有眼光的統治者。他還在全國建立道路等公共設施。 這些改革遭到了地方勢力的強力反對而舉步維艱。謝爾雖然掌握中央政權，但是力量不足以 改造阿富汗的基層。 1879年第二次英國-阿富汗戰爭爆發，這次由本土力量主導的國家構建 被迫中斷。 1881年，英國再次撤退，阿卜杜爾·拉赫曼·汗（Abdur Rahman Khan）上位。在拉赫曼的統 治期間，阿富汗政權建設和國族構建都推進了一大步：以部落民兵為主的武裝力量被改造成 了正規的常備軍，並且建立了後勤體系。在各民族的現代化過程中，軍隊通常是國族的產生 器：來自全國各地的居民被徵召入伍，接受統一的訓練，學習官方語言，為共同體作戰，成 為國家的公民。拉赫曼還建立了近代化的公務員體系、警察體系和教育系統，初級的福利體 系，還有統一的、通行全國的貨幣。 1919年，阿曼努拉·汗（Amanullah Khan）上位，他希望完成阿富汗現代國家的構建。他修 建道路，建立郵政體系，1922年首次編制國家預算。推動基礎教育被放在改革的核心。 1928年，阿富汗的學校裡有4萬名學生。一方面，這是阿曼努拉政權改革的成果，另一方面 ，這也說明了改革的不易。阿曼努拉政權還通過了憲法，實行現代化的司法制度，試圖廢除 奴隸制和童工。澳大利亞學者阿明·賽克爾（Amin Saikal）認為這是阿富汗歷史上第一次有 統治者推動觸及基層的改革。 阿曼努拉的改革遭到了來自基層勢力的強烈反對，1929年不得不宣布退位。這說明在阿富 汗，部落勢力和宗教勢力比政權更強大的局面沒有根本改變。國家陷入短暫的內亂，納迪 爾·夏（Nadir Shah）上位，艱難地想要把現代化改革推進下去，直到1933年遇刺。穆罕默 德·扎希爾·夏上位（Mohammad Zahir Shah），阿富汗建立了銀行體系，開始嘗試建立君主 立憲制，1949年的大選產生了“自由議會”。 納迪爾國王延續了前任的現代化路線，也繼承了前任的不足之處：在政權建設上繼續推進 ，在改造基層上裹足不前。站在首都喀布爾的視角，阿富汗已經具備相當程度的現代性， 這裡甚至還活躍著左翼政黨阿富汗人民民主黨。現代網絡上關於“曾經自由開放的喀布爾” 的照片都出自這個時期。但是站在農村，這裡的狀況和數百年前並無區別，部落族長通過 伊斯蘭教法維持統治。 1978年，阿富汗爆發“四月革命”，人民民主黨在蘇聯的支持下全面上台執政，建立“阿富 汗人民民主共和國”，要在阿富汗實行社會主義。與以前推動現代化改革的統治者一樣， 人民民主黨政權遭遇激烈的反抗，這導致1979年的蘇聯入侵。蘇聯希望支持人民民主黨 完成改革事業，動用它強大的軍事實力鎮壓一切反對派。直到1988年撤出，蘇聯損失5萬 士兵，造成124萬阿富汗人死亡（當時的人口約1200萬）。然而花費瞭如此大的代價之 ，人民民主黨也沒有完成對阿富汗社會的改造。 1992年4月，人民民主共和國崩潰，僅 有的政權建設成果也失去了。 接下來是4年的內戰，1996年塔利班攻入喀布爾第一次掌權。塔利班拋棄了現代性的嘗 試，放棄了改造基層、構建統一國族的努力，以另一種思路來獲取統治的合法性和民眾 的認同，那就是全面推行伊斯蘭教法。 2001年10月，由於庇護“基地”恐怖組織而遭到 美國進攻，僅2個月就被推翻。 總而言之，從18世紀中葉到21世紀的250多年時間裡，不乏有開明的統治者或者統治集 團推動政權建設和國族構建。對於前者，阿富汗形成了統一國家，建立起了一套形式上 頗具現代性的國家機器。但是對於後者，觸及基層的改革都因為遭遇強大的反對而失敗 。因此阿富汗的國家機器無法深入基層真正發揮作用。隨著塔利班政權崩潰，阿富汗國 家構建的任務交到了美國和它扶植的阿富汗共和國手裡。 三， 美國的“軍閥戰略” 2001年10月7日，美國空軍和海軍航空兵對阿富汗塔利班目標發動空襲，持續20年的阿 富汗戰爭爆發。 11月9日，塔利班丟失北部重鎮馬扎里沙耶夫，13日丟失喀布爾。 12 月9日，塔利班從坎大哈撤退，政權最終崩潰。 流亡海外的頗普扎部落（Popalzai）首領哈米德·卡爾扎伊（Hamid Karzai）被美國選為 阿富汗臨時政府主席。阿富汗的現代化進程再一次開始。但是遺憾的是，美國既沒有意 識到政權建設和國族構建這2個任務的艱鉅性，也缺乏頂層設計。從事後來看，美國沒 有區分這兩個任務，把國家構建簡單等同於政權建設，而這個任務又被簡化為建立民 主體制，最終變成建立一套競爭性的選舉體制。 2004年，阿富汗有了新憲法，同時開展大選，卡爾扎伊當選總統。美國總統小布什將 之作為阿富汗完成國家構建的里程碑，和美國干涉成功的標誌。 2005年，阿富汗第一 次議會選舉。 不過美國沒有繼續阿富汗政府改造社會。阿富汗的基層依舊是部落體制，在縣和省這 一級，部落首領支持的軍閥大行其道，主要有阿卜杜勒·拉蘇爾·薩耶夫 (Abdul Rasul Sayyaf)、賽義德·賈法爾（Sayyed Jaffar）、卡里姆·哈利利 (Karim Khalili)、塔吉克 族的伊斯梅爾·汗 (Ismail Khan)、和烏茲別克族的阿卜杜勒·拉希德·杜斯塔姆 (Abdul Rashid Dostum)、坎大哈的閥古爾·阿格哈·希拉茲（Gul Agha Shirazi）等。 軍閥們反對卡爾扎伊政府任何整合國家和改造基層的措施，拒絕同喀布爾任命的地方 政府合作。鑑於軍閥們實際上掌握著地方的資源，地方政府成了空殼。 2004年，喀 布爾任命的赫斯特省長（Khost Province）因為軍閥的反對而被迫離任。 如果此時美軍幫助卡爾扎伊政府，局面也許可以挽回。美軍以推動反恐戰爭的名義 ，公開與軍閥合作，儘管如此會損害喀布爾政權的權威，這被稱為“軍閥戰略” (warlord strategy）。美軍甚至捲入軍閥內鬥，南部的一個部落首領帕夏·汗·扎德蘭 （Pacha Khan Zadran）宣稱他的對手是塔利班，成功地引導美軍發動空襲。 阿富汗的國家機器只存在於首都，在公路和鐵路的盡頭，政權也終止了。卡爾扎伊 因此被稱為“喀布爾市長”。喀布爾的政權甚至不知道國家的人口和分佈，因為阿富 汗歷史上首次也是唯一一次人口普查發生在1979年。新生的共和國在20年裡沒有進 行過一次全國人口普查。這讓現代化的財政和稅收體制在阿富汗無法存在，政府無 法從社會汲取資源，國家經濟高達90%屬於非正式部門，無法產生稅收。因此喀布 爾無法供養警察和軍隊，阿富汗國民軍和國家警察的經費幾乎全部來自美國的援助 。而沒有軍隊和警察支持，政府更加沒有力量打破地方勢力，構建現代國家，形成 負反饋的惡性循環。 存在了20年的阿富汗共和國政權建設和國族構建2個任務上都失敗了。雖然它建立 基本符合現代性標準的國家機器，但是只有一個框架，無法深入基層，但是沒能阿 富汗整合成一個共同體，在民眾之間建立起合法性。腐敗、低效、軍隊士氣低落是 這個問題的表現。它本建立在流沙之上，一旦失去外援即轟然倒塌。 1. Keane C. US Nation-Building in Afghanistan[M]. Routledge:2016. 2. Barfield T. Afghanistan: A Cultural and Political History[M]. Princeton University     Press:2012. 3. Saikal A. Modern Afghanistan: A History of Struggle and Survival[M]. ‎ I.B.     Tauris:2006. 4. 這個政黨實行社會主義路線，中文互聯網說所謂的“阿富汗共產黨”指的正是它。 5. Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction. July 30, 2021 Quarterly      Report to Congress[OL].(2021-07-30)[2021-08-26].      https://www.sigar.mil/pdf/quarterlyreports/2021-07-30qr.pdf.