戰略的第一本書

 前言

第一篇 本質篇

第一章 戰略的意義

第二章 理解理性決策模式

第三章 與「戰略」本質上關聯的重要事項

第二篇 學習篇

第一章 戰略的學習

第二章 經典書籍概說

第三章 戰爭原則

第三篇 實踐篇

第一章 實際實踐

第二章 組織面的決策、計畫、執行

第三章 領導者的應知事項

第四章 美軍阿富汗戰爭的再檢討

結論

附註一 道迪上校被解除指揮權

電子書連結

https://readmoo.com/book/210389141000101

 這本關於戰略的書，我的切入點，和過往的戰略書籍，有很大的不同。寫書的想法是從幾個問題開始的：

 

1. 我們知道「紙上談兵」(註1)成語的典故，主角是戰國時代的趙括。這句成語的意思，「談兵」被比喻為不切實際的議論。可是它也衍伸出幾個關聯性問題，其中，(我認為)最重要的是，兵法「學」的好和「用」的好，似乎是兩回事。

 

2. 學校中的戰略學教授，比較會打勝仗？

 

3. 古希臘的雅典公民，用選票挑選將軍，在一次選舉中，雅典公民捨棄久經沙場、有赫赫戰功的勇士，選擇一位成功商人。有一位落選者實在想不通，雅典公民怎麼會讓一個毫無軍事經驗的商人擔任將軍，於是他就向蘇格拉底訴苦。蘇格拉底在沉思之後，有幾分同情又略帶遺憾地回答說：「一個在事業上成功的人，也許最具有贏得戰爭的領導素質。」(註2)

 

    一般人面對1的問題，基本上都會很直覺地認為，「對呀！現實就是這樣。」對第2問題，也會不假思索的回答「當然不會。」但對第3個問題，就好像很難理直氣壯的回答「對」或「不對」。多數人面對這些問題的解答，雖然會有答案，但大多數是「知其然、不知其所以然。」雖然知道實際上的結果是這樣，但對原因卻說不明白。

 

    1805年約米尼正在法軍旗下服務，趁機把他寫的新書，拿給拿破崙過目。據說拿破崙看了幾頁之後就驚叫著：「什麼！這是一位年輕的少校，一位瑞士人，他所講的是我的教官所從來不曾對我講過的，而且可能也只有極少數將領能夠了解。」他再讀下去就更緊張，他說：「軍政部居然准許這樣的書出版？它把我的全套戰法都告訴了敵人，這本書應立即禁止發行！」但過了一會他又恢復冷靜的說：「我不必庸人自擾，那些敵方將領根本不讀書，而讀書的青年軍官又還不夠資格有指揮權。不過，這樣的書今後必須經過我親自批准始得出版。」當然《戰爭藝術》並沒有被附加任何出版限制，甚至美國南北內戰時期，還可能是當時全世界流傳最廣的戰略專書(據傳說南軍、北軍的初階軍官幾乎口袋中都有一本)。

 

    這個段落並非要說明拿破崙認為讀書對軍人沒用，事實上chatPGT認為拿破崙是博覽群書的人，特別重視歷史與戰爭理論，但他的許多元帥和將領則主要依賴戰場經驗，而不注重學習戰略理論。(註3)雖然我並不同意所謂的「知識無用論」，但是知識的多寡、學歷的高低，和戰略領域成就的高低，講白話一點，就是贏得戰爭，大眾的認知是「念書」和「成功」並不是成正比的關係，甚至連數學關係都談不上。因此《戰爭藝術》這本討論「戰略」的「書」，並沒有變成機密。就算是其他戰略書籍，目的是教導戰爭勝利的戰略研究或討論，它的效用也無法被確定「一定有用」。

 

    經過好幾年的思考，我認為我已經可以回答這些問題。而且我還認為每一個學習或研究「戰略」的學生、老師，都應該知曉我書中的論點。雖然這本書的直接目的並不是「教」你「打勝仗」，但我認為這本書是接觸「戰略」領域的所有人，事先應具備的前提概念，也可以說是，這是一本有關「戰略」的「預備知識」的書。若沒看這本書(當然包含理解它的意思)，就直接接觸其他戰略的書籍，有很大的機會會覺得徒勞無功，平白的浪費時間。

 

    這本書雖然延續傳統的方法，儘量由戰史中找例子，但我也引入了管理學、心理學部分的學理說明。或許這兩者成為專門的學科後，這百年來，它們的發展一日千里，引用它們的學理，我相信可以更好的解釋這本關於戰略的書的論點

 

    因為這本書的預設讀者，我鎖定為「戰略」的初入門者，所以在歷史案例(佐證)上，都會儘量進行描述，增加閱讀的淺顯性。案例的說明若因篇幅關係，沒安排在正文中，則會安排在註解中。我認為一個好的戰略人，能夠儘量的博學多聞(不光是對歷史)，是一件有益的事，因此註解的用意，也是若您對書中的說明，覺得還不夠者，可以做延伸閱讀。

 

                                          2025.02 中壢 陶盛濤

平叛戰爭：理論與實踐Counterinsurgency Warfare

 關於平叛戰爭最好的著作，與最好的性愛手冊一樣，都應該有一個共同點，那就是作者對所描述的主題有一些個人經驗。與格林伍德出版集團(Praeger)出版的姊妹書籍一樣，這本書的作者是一名法國陸軍軍官，他非常瞭解平叛戰爭的冷酷事實。

大衛‧加魯拉和他的同時代人，同樣的深深地喝下了這杯苦酒，並對平叛戰爭進行了深刻的反思。他是一位在卡薩布蘭卡(Casablanca)長大的法國人，1939 年從聖西爾軍校畢業，隨後在北非、義大利和法國作戰。後來又被指派到包括中國、希臘、印尼和阿爾及利亞等地方。這樣的經歷，讓他可以側面觀察或直接參與所謂的非常規戰爭(irregular war)。當加魯拉還是中校時，他獲得了哈佛大學國際事務中心的研究員職位，透過反思自己的經歷並撰寫了《平叛戰爭：理論與實踐》這本書。幾年後，他去世了，錯過了觀察美國軍方忽視他對越南問題的大部分建議的機會。

加魯拉的著作，在非常規戰爭的經典書籍中的佔有第一名的地位，因為他對平叛部隊如何保護民眾並獲得民眾支持、獲取叛亂份子身分及地點的情報，進而打敗這些叛亂，有清楚的指示。傳統戰爭的首要挑戰，是在正確的時間和地點，集中火力摧毀敵軍，而平叛戰爭的勝利關鍵，則是從當地民眾獲取大量的情報，平叛者渴望著能夠獲得到這些資訊。

加魯拉點出了傳統戰爭和非常規戰爭基本上的差異。傳統戰爭雙方都可體驗到、並累積相同的經驗，但是在(革命)叛亂戰爭中，叛亂者卻遵循著不同的法則，打一場不一樣的戰爭。叛亂部隊的武器相對較少，甚至沒有軍隊；如果它公然與平叛部隊出現在同一戰場，它很快就會被擊敗。叛亂方擁有的優勢，是對(至少)部分人口有政治控制能力，可以把民眾當成護盾，進一步可以隨意打擊遵循傳統戰爭的對手(通常是指政府軍)。

叛亂是叛亂份子與政府之間爭奪平民支持的競爭，平民為叛亂份子提供了游泳的海洋。加魯拉提醒我們，“如果民眾沒有感覺到受到保護，不受叛亂份子的侵害，平叛軍就不可能取得太大的成就。”缺乏安全感的民眾不會向平叛軍提供必要的訊息：“情報必須來自民眾，但民眾除非感到安全，否則不會說話，而除非叛亂份子的力量被摧毀，否則他們不會感到安全。”如果平民擔心叛亂份子的報復，他們就不會與官員合作，政府人員必須能夠在特定地點建立足夠的存在感，將叛亂份子與他們所剝削的平民分開。

這是一個艱苦的過程。首先，必須使用路障、身分證和人口普查將平民與叛亂份子分開來。接下來，平叛軍必須透過培訓當地安全部隊來確保平民安全，然後這些當地部隊可以隨時負責設置路障並進行人口清查。最後，政府應該利用與民眾長期而密切的聯繫，進一步獲得具體的當地情報來打擊叛亂份子。但這個過程不是火箭科學，但如果是的話，西方軍隊會很擅長。可惜的是，西方生產武器的軍工複合體無法製造出適合打擊叛亂份子的工具。

透過建立當地安全部隊來保護民眾，與集中平叛軍部隊來消滅叛亂份子，任務內容是不同的。儘管保護當地人民，顯然需要對叛亂份子採取一些積極行動，但常規軍事力量太容易強調攻擊性行動，例如: 抓捕或殺死恐怖份子。但這樣的行動，並不是最終能擊敗叛亂份子的更具決定性的政治、經濟和安全性要求的行動。如今，有些人會將從平民獲得的情報，與先進的武器系統結合起來，希望對叛亂份子的領導層發動針對性的殺戮行動。但這種方法只會帶來虛假的希望。每抓獲或殺死一名叛亂份子，但只要叛亂團體得到消極平民支援，政府也在垂死狀態，叛亂組織就會有新的（常常是好幾名）叛亂份子加入。為了獲勝，政府必須保護和控制當地居民。

在媒體時代的方法，需要比只建立集中營更嚴格的措施。“對人口的控制顯然是從人口普查開始的”，加魯拉說，“如果制定得宜，人口普查就是一個基本的情報來源。”人口控制的靜態因素最終比使用動態攻擊和掃蕩清除敵人更重要。這些融入當地居民的士兵，將成為情報收集者和分析者——這是最終勝利的關鍵。他們是保護者和建設者，一般應由在平叛部隊顧問的指導下，成立的當地部隊成員擔任。

人口控制的目的是切斷或顯著減少民眾與游擊隊之間的聯繫。這是透過觀察人口活動來完成的……如果將被佔領的村莊分為幾個區塊，並為每個區塊分配一組始終在那裡工作的士兵，那麼熟悉人口的過程可能會加快（強調）。

這些駐地士兵所獲得的情報，無法透過衛星影像或監控手機取得。平叛軍成員收集的大部分情報，在短期內都不是可採取行動的情報，而即使是有關叛亂份子身份和地點的具體情報，也只能在有長期關係的信任氛圍中由民眾提供。平民必須相信，一旦提供了此類關鍵訊息，平叛軍將能夠保護他們免受報復。科技技術並不能取代群眾中的地面部隊士兵，而人數也很重要——加魯拉表示，“平叛軍和叛亂份子之間的兵力比例，十或二十比一的情況並不罕見。”數量差異背後的原因很簡單：“混亂——這是自然的正常狀態——的創造成本很低，但預防的成本卻很高。”保護或重建一個國家比推翻一個政府困難得多，還需要投入很多的時間、財富和智力。

常規軍隊並不適合平叛戰爭的要求。他們引以自豪的火力，無法用來對付叛亂份子；事實上，一種幾乎完全不同的方針是必要的，在新的方針中，油印機可能比機槍更有用，受過兒科醫生訓練的士兵比迫擊砲專家更重要，水泥比鐵絲網更需要。文書人員比步槍兵更受歡迎。加魯拉提議組成一支輕裝甲部隊，配備額外的口譯員、情報分析員、民政專家和工程師。一個無法(或不)與民眾溝通的平叛軍隊注定會慘敗。

資訊控制對於平叛戰爭具有決定性的作用。它是叛亂份子的主要武器，而平民則是其主要目標，同時也是戰場所在。叛亂的關鍵地形不是物理空間，而是居住在該空間的人們的政治忠誠度。平叛戰爭不是一場公平的戰鬥，因為「叛亂份子沒有責任，可以在必要時自由地使用一切伎倆，他可以撒謊、欺騙、誇大其詞。他沒有證明的義務；評判他的標準是他的語言承諾，而不是他的實際行為。」基本上，平叛戰爭更像一場資訊戰爭。加魯拉在其作戰章節中，他認為對資訊作戰的關注程度，應該比傳統戰爭(注重在殺死敵人)多三倍。他明確寫明，常規部隊必須按照資訊操作者（包括情報收集者和傳播者）的相似比例進行重組，才能在此類戰爭中發揮作用。

改變常規武裝部隊的組織、訓練和裝備雖然至關重要，但不足以滿足平叛行動的需求。加魯拉認為，“同樣重要的是，領導人和人民——包括平民和軍隊——的思想也需要適應平叛戰爭的特殊要求。”並非所有士兵都能適應，讓那些無法適應的士兵，指揮平叛行動會適得其反。 “一個可行的解決方案，”他補充道，“就是找出那些願意接受平叛戰爭新概念的人，並賦予他們責任。那些在行動中證明自己的人，應該被提升。”

那些努力效仿拿破崙的戰略方法，並在 19、20世紀取得成功的軍人們，努力的研究了常規戰場上大型軍隊的機動，並掌握了創建工業和資訊時代軍隊的技術。西方軍隊憑藉著在常規戰爭中的成功，迫使敵人採用了叛亂戰爭(不同戰爭規則)的方法。那些渴望在新的非常規戰爭時代獲得高級指揮權的人，除了常規戰爭之外，還應該學習文化人類學、經濟學、政治學、國際關係和語言。他們還必須掌握叛亂和平叛的原則，並瞭解兩種戰爭形式之間的差異。

如今，太多的士兵在全球沙漠、叢林和城市的叛亂戰爭中的艱苦課堂上，親身學習了這些教訓。儘管加魯拉的書很短，適合在劇院應對簡易爆炸裝置時，和迫擊砲襲擊之間閱讀。但更適合在參謀學院和軍事學院的課堂上，吸收其中的教訓。但在這個全球性、跨國性和區域性叛亂的時代，都很難找到任何一本書，可以向加魯拉的書一樣，能從中學到教訓。與20世紀的平叛戰爭時代相比，21世紀的士兵可能更會遭遇到平叛戰爭。

目 次

前言

簡介

第一章 革命戰爭(REVOLUTION WAR)本質和特徵

甚麼是革命戰爭?

革命、政變(陰謀)、叛亂

叛亂和內戰

叛亂份子與平叛者之間的不對稱

目標：群眾

革命戰爭是一場政治戰爭

從和平逐漸過渡到戰爭

革命戰爭是一場持久戰

叛亂活動成本低廉，平叛行動成本高昂

靈活的叛亂份子，僵化的平叛者

意識形態的力量

宣傳－單方面的武器

革命戰爭直到最後，仍然是非常規戰爭

第二章 叛亂成功的先決條件

動機

平叛者的弱點

地理條件

外在支持

第三章 叛亂的學說

叛亂的戰略模式

正統模式（共產主義）

資產階級民族主義(譯註2)模式：捷徑模式

正統模式中叛亂份子的易毀性

捷徑模式中叛亂份子的易毀性

第四章 革命戰爭中冷戰階段的平叛者

針對叛亂份子的直接行動

對叛亂份子的間接行動

叛亂運動的滲透

強化政治機制

第五章 革命戰爭中熱戰階段的平叛者

平叛戰爭中的法則(law)與守則(principles)

平叛者的戰略

第六章 從戰略到戰術

指揮的問題

選擇工作區域

政治準備

第一個區塊為試驗

第七章 行動

第一步：消滅或驅逐叛亂勢力

第二步：部署靜態部隊

第三步：接觸和控制民眾

第四步：摧毀叛亂份子的政治組織

第五步：地方選舉

第六步：測試當地領導人

第七步：組織政黨

第八步：爭取或鎮壓最後的游擊隊殘餘

結語

電子書網址

https://readmoo.com/book/210374133000101

漫談戰略~傳統戰爭vs平叛(戡亂)戰爭~兼論越戰與阿富汗戰爭

 

作者: 陶盛濤 美國的戰爭泥淖 從季辛吉(kissinger)的越戰反省錄(2012，海南出版社，簡體字版)談起，這本書有厚厚的 644頁，雖然講述了很多關於越戰(領導層決策)的細節，但是整體而言，我的感想是，美 國的軍力雖然強大，但也不是無所不能。越戰、阿富汗戰爭都失敗在扶植當地的民主政 權對抗叛亂份子。卻不幸被叛亂分子打敗美國扶助的政權。美國撤出阿富汗時，拜登總 統已經明確地說出"我們去阿富汗不是為了建設這個國家，應該由阿富汗人來決定自己國 家的未來。"因此我們更容易理解，軍事力量也不一定能改變政治結構，但這卻可能不是 小布希總統入侵阿富汗的主要考量層面。但不幸的是，這個因素卻是造成美國在阿富汗 進退兩難的主要因素。 撇開小布希總統的決策，季辛吉認為，美國的人民有理想性的一面，他們認為"民主自由" 最好的政治結構，會不自覺地想輸出這樣的理想給其他國家。也就是扮演巴內特理論中 的利維坦角色。在越戰、阿富汗、伊拉克，都陷入所謂平叛戰爭的困境。而且更糟糕的 是，他還不是直接交戰的叛亂方或平叛方，而是希望宣揚民主自由的利維坦(巨靈)方。 從歷史事實來說，雖然美國的軍力強大、經濟力量強盛，或許可以迅速建立"民主派的當 地政權"(或魁儡政權)，但受限自身的價值(宣揚民主自由、尊重人權)，美國卻不敢給過 多的干涉(因為強調新政權的自主性)。從實際案例來看，新政權也多難擺脫貪汙、腐敗 、行政效率不彰、執行力不強的窘境。如果當地國家陷入平叛戰爭的混亂狀況，想以美 軍駐守廣大的國境，有效壓制叛亂行動，往往超出美國想負擔的資源。(越戰需要上百萬 的兵力，阿富汗戰爭需要五十萬兵力)實務上難以達成。二次大戰後，美國雖然變成超強 ，但兩次介入所謂的"平叛"戰爭，都難以擺脫這些矛盾的前提，所以都黯然撤退。但這並 不是說，美國只要牽涉平叛戰爭就一定會失敗，以伊拉克剿滅ISIS(伊斯蘭國)的例子來看 ，我們只能說，美國(軍事實力超強、經濟實力強盛)不一定是必勝。 照理說，美國的國力強大、軍事科技也超越競爭對手，可是在協助外國的平叛戰爭上，我 不認為她占有優勢。因此我特別尋找所謂的"叛亂戰爭"、"平叛戰爭"的書籍。相對於傳統( 兩個國家)的軍事對抗，傳統兩國衝突的軍事"理論"書籍並不缺乏。關於游擊戰，毛澤東、 切格瓦拉(Ernesto Guevara)都有著述，相關的書籍也不少。但是比較全面性的討論"平叛戰 爭"(國家政權對內部的叛亂團體)，相關的"理論"書籍卻很少。法國作家大衛加魯拉(David Galula)的平叛戰爭，是我找到的第一本針對"平叛戰爭"(Counterinsurgency Warfare: Theory and Practice)所寫的專書。但是想一想所謂的"叛亂"、"平叛"，我想它至少跟傳統 類型的軍事對抗，一樣的悠久。但不幸的是，對它的研究專書，卻遲至二次大戰後才開始。 平叛戰爭 我們引述書中的部分內容，即可知道"平叛戰爭"是一場多麼不一樣的戰爭。 "加劇混亂是叛亂份子合情合理的目標，它有助於擾亂經濟生產，累積不滿情緒，從而削弱 平叛者的力量和威權。除此之外，混亂是大自然的正常狀態，容易製造，卻難制止。當叛 亂分子炸掉一座橋，所有的橋樑都需布設警戒。當叛亂份子在電影院、劇院扔完手榴彈之 後，每一名進入公共場所的公民，都會遭到搜身。當叛亂份子燒掉一座農場之後，所有的 農場主都會大聲要求保護。當他們未能如願時，就會被叛亂份子誘惑，優先與他們交易。 這些事情在中南半島和阿爾及利亞都發生過。叛亂份子只需撥打匿名電話，聲稱行李中有 炸彈，就會擾亂航空時刻表，嚇跑觀光客。" "現代的傳統戰爭，需要一支現代化、配備均衡的軍隊，包括陸、海、空三軍，但是革命 戰爭主要是步兵之間的戰爭。這就出現了一個悖論，即是平叛戰爭的武裝力量，越不尖 端，越適用於平叛。法國的北約師，在阿爾及利亞毫無用武之地。他的現代化武器，不 得不丟在後方。高度專業化的工兵和通信兵不得不迅速轉化為普通步兵。由於叛亂份子 罕有海上行動，因此對平叛武裝來說，對海上的需求無非是有足夠的力量有效封鎖海岸 。對於空軍來說，由於叛亂份子無法挑戰其制空權，因此他們需要的是慢速攻擊機、短 程運輸機、直升機。"' 對所有的軍事書籍來說，"教範"、"準則"只能當成一名軍事領導人的思考起點，對所有 教導"如何做"的軍事準則來說，找出例外，並不是很困難的事。以上綱要是加魯拉觀察 歷史加上自己的創見彙集而成。因為這是一篇討論文章，不是簡介文章，對加拉魯書籍 的說明並不是這篇文章的重點，但是對每一個受軍事教育的人員來說，遭遇"叛亂戰爭" 、"平叛戰爭"並不會比遇到"傳統戰爭"的機率低，但很不幸的，不管在軍校教育或軍事 研究書籍，有關叛亂、平叛的議題，大家都很少碰到，也少有機會接觸。所以我想討論 傳統戰爭和平叛戰爭比較不一樣的地方。 傳統戰爭 VS 平叛戰爭 如果單純的思考戰爭本身，我們發現不管對傳統戰爭或者平叛戰爭，戰爭的主要目的 還是相同的。也就是"使用暴力的手段，使對方屈從自己"。但是就第二層次的目標來說， 兩者就開始有很大的差別。傳統戰爭的第二層首要目標是"打敗對方可以抵抗自己的有 形軍力"。但是對平叛戰爭，第二層目標是"爭取民心"(或者對克雷維爾德來說，"讓一般 民眾的心，恐懼到不敢叛亂")。 所以對幾個平叛戰爭的理論家來說，"有形軍力"並不和"爭取民心"的效果正比。因此他 們各自提出不同的解法，從融合的政治軍事經濟層面、到實際行動層面的情報、宣傳都 有人提出。我的想法和漫談戰略~如何打贏戰爭~戰略的中心議題(二) 相同，每一場戰爭的前提狀況都不一樣，戰爭沒有必勝法則，因此這些理論家提出方法 ，沒有一定的對、錯的問題。只能由戰爭的當事者自己去分析考量。甚至提出有效的創 新做法。 如果我們來看戰爭得勝的方式，對傳統戰爭來說，最好的方式是(1.) 擊敗對方的有形軍力 ，使對手國無力對抗。次佳方式是(2.) 讓敵方領導人失去抵抗意志。使用國際壓力、經濟 制裁，讓對方領導者覺得國家損失已經超過忍受範圍，甚至使用斬首行動更換領導人，都 是方法，但不確定性也同樣提高。第3種方式是舉行和談，這帶有雙方妥協的意味在裡面。 對叛亂戰爭中的叛亂方來說，第二層的首要目標是( 1.) 擊敗政府軍的有形軍力，使他無力 對抗。(2.) 是利用時間和耐性，慢慢的磨耗政府領導人，使他失去抵抗意志。(3. ) 則是利 用和平會議，雙方妥協在某個折衷點。 在平叛戰爭中的政府方，勝利選項比較少。因為叛亂游擊隊的有形軍力，並不是打擊的重 點，所以(1.) 讓叛亂方領導人失去抵抗意志，就變成第二層的首要目標。(2.)利用和平會 議，讓雙方妥協，也是恢復和平的方式。

阿富汗戰爭~阿富汗的國家構建（二）：美國援助的重建工作

阿富汗的國家構建（二）：美國援助的重建工作

原文引自: 中國海峽研究院
http://ccsa.hk/index.php?m=home&c=View&a=index&aid=315

在《阿富汗的國家構建（一）》中，筆者提到當代阿富汗的社會結構還是前現代的。 2001年
美國扶植的共和國上台，它從此接手前任們留下的推動阿富汗國家構建，即國族構建和政權
建設的雙重任務。

美國以援助阿富汗重建工作的方式參與了現代阿富汗國家構建。鑑於阿富汗政府財政能力
低下，大部分開支依靠外國援助覆蓋，美國實際上成為這項工作的主要資助方和推動方。

一，  巨額的資金投入
根據美國阿富汗重建總督察長辦公室2021年7月30日發布的最新報告，從2002財年到2021年
，美國投入阿富汗的用於軍事行動和重建工作的費用總計8869億美元，其中國防部8373億美
元，美國國務院和國際開發署（USAID）496億美元。布朗大學計算，美國因為阿富汗總共消
耗的財政費用高達2.26萬億美元[1]。這就是互聯網上美國花費了2萬億美元這個說法的來

美國在阿富汗支出主要是軍費，用於重建的費用是1449.8億美元，這筆資金中的83%，即
1203.2億美元通過8大援助基金支出，列表如下：

主管单位	基金	金额	资金的作用
美国国防部	阿富汗安全部队基金（ASFF）	829亿美元	支持阿富汗国防和安全部队的装备、训练、物流、人员薪资等。
	指挥官紧急应对计划（CERP）	37.1亿美元	让美军可以进行紧急的、小规模的人道主义援助和重建工作。
	禁毒和反毒品行动（DICDA）	32.8亿美元	支持美国司法部禁毒署、陆军特种部队和阿富汗禁毒部门和特种部队在阿富汗的禁毒工作。
美国国际开发署和其他单位	经济支持基金（ESF）	212.4美元	支持反恐工作，支援经济建设，协助在当地建立高效的、独立的、亲近民众的司法系统，增加政府的负责度。
	国际灾害援助（IDA）	11.5亿美元	资助救灾、食品援助等工作。
美国国务院	国际禁毒和法律执行（INCLE）	55亿美元	支持当地警察，推动法治，禁止毒品。
	移民和难民援助（MRA）	16亿美元	保护、援助因为战乱流落到领国的阿富汗难民，帮助他们返回家乡。
	防扩散、防控、扫雷和相关项目（NADR）	9.3亿美元	增强阿富汗政府的能力，加强边境巡逻、反对恐怖主义，以及管控危险物品。

（表1：美國在阿富汗重建資金使用情況。來源：美國阿富汗重建總督察長辦公室2021年
7月30日報告。）

二， 基礎設施建設
阿富汗安全部隊基金和它發揮的作用，筆者已經提到過。除開這筆資金，用於支
持阿富汗政權建設和經濟發展的開支共363億美元，分領域如下表：

项目	金额（百万美元）
基建	4,602
治理	3,618
稳定	2,432
农业	2,374
健康	1,420
边缘人群	1,283
经济增长	1,281
教育	1,265
项目支持	466
性别平等	266

（表2：美國對阿富汗重建的援助。來源：美國阿富汗重建總督察長辦公室2021年7月30日報告。）

從表2得知，美國對阿富汗重建援助的大頭是基礎設施建設，其中一個建設重點是高速公路
網絡。 2001年阿富汗的公路只有80公里。一方面，改善阿富汗的公共基礎設施能夠促進當
地的經濟發展。另一方面，更重要的是，修築道路是現代國家構建的重要組成部分。喀布爾
想要把現代化的治理力量深入基層，必須依靠道路網絡。

2003和2004財年，美國投入2.81億美元用於修路，包括喀布爾到坎大哈高速公路項目。項目
最終在2004年11月完工。美國、日本、沙特聯合投資了坎大哈到赫拉特高速公路項目，2005
年末完工[2]。 2007年啟動戰略省級公路計劃（Strategic Provincial Roads Project），2009年
投資4億美元要在南部省份修築2000公里的道路。 2012年，已經花費了2.7億美元，但是道路
只修建了160公里，項目嚴重超支而且落後於進度。

美國政府審計處（GAO）發現國際開發署將工程外包給當地軍閥和部落首領。這些地方勢力
將拿到的工程款中飽私囊，或者擴充自己的實力，對於修路缺乏興趣。其次，築路工作不斷
遭受塔利班的干擾，工程隊遭到襲擊，修好的道路被炸掉。軍閥們拿到錢後，卻沒有為工程
隊提供安保，阻止塔利班的破壞。截至2008年3月，有162名美國國際開發署的承包商被殺
害。

另外一個建設重點是電力設施。美國國際開發署的電力傳輸擴展和聯通項目（Power
Transmission Expansion and Connectivity）預計2023年12月31日結束，預算31.7億美元，
已經開支27.2億美元。截至2020年年末，阿富汗的發電能力是總裝機容量699兆瓦，但是
阿富汗水利和能源部估計總需求是2000兆瓦，也就是說現有的產能僅能覆蓋30%。現在
的發電能力里水電有280.5兆瓦、火電353.5兆瓦、可再生能源發電65兆瓦

2004年，美國國際開發署投資5億美元用於赫爾曼德省卡賈基水力發電站的修繕工程。這
是美國在阿富汗單次投入最大的基礎設施工程之一。在建設過程中，有中國廠商中標，為
大壩提供發電機組。工程並不順利，2007年2月開始，數百名塔利班武裝分子從巴基斯坦
出發圍攻大壩工地，與守衛部隊激烈交火。多達900噸水泥和價值5百萬美元的發電機組無
法運送到工地[3]。工期因此嚴重延誤，直到2016年10月才完工。

美國資助的正在建設的項目有加茲尼省到坎大哈省輸電線路，截至2021年5月完成87.9%
。赫拉特省25兆瓦風力發電站，2020年8月28日開工建設，原本預計2022年11月完工。

與卡賈基項目一樣，這些項目也受到阿富汗安全局勢惡化的嚴重影響。塔利班武裝分子盡
一切手段阻止工程推進，包括炸毀電塔。原本美國承諾繼續支持項目直到最後完工，但是
現在阿富汗幾乎全境淪陷[4]，美國不可能繼續投入。這些項目是繼續推動，還是全部摧毀
全憑塔利班處置。

三， 政權建設和基層治理


表3：美方資助的政治性援助項目。來源：美國阿富汗重建總督察長辦公室2021年7月30
日報告。

這項目旨在推動政權建設，它們是2010年之後的新項目，或者既有項目的最新一輪。
它們覆蓋的範圍很廣泛：有司法領域的，也有強化基層治理的。

強化地方政府計劃（Initiative to Strengthen Local Administrations）預算開支
5250萬美元，協助阿富汗的省政府提高治理能力，通過指導財政和發展規劃、鼓勵
民眾參與政治、改善公共服務的投送。美國的報告宣稱，經過多年的努力，在項目
持續的地方，當地省政府的治理有了明顯改善。不過報告稱計劃也暴露了不少問題
，最嚴重的是地方政府的參與意願不高，除非美方提供現金補助。民眾也缺乏參與
的意願，除非組織方管飯。

阿富汗希望和韌性的堅強中心（Strong Hubs for Afghan Hope and Resilience）預
算開支接近7400萬美元，針對市級政府，改善治理能力，讓它們在財政上能自我
維持。美方與地方政府合作，讓市政府的公共服務能夠覆蓋到更多的民眾。

阿富汗民眾公約計劃（Citizens’ Charter Afghanistan Project）已經花費了超過
9700萬美元，旨在促進阿富汗農村和城市地區協同發展。美方的工作隊深入社區
，建立社區發展中心（Community Development Councils）來推動項目，協助地
方政府提供醫療、教育等公共服務，投資基礎設施建設，如道路、電網或者農村
的灌溉系統。截至2021年3月，項目工作隊進入阿富汗13028個農村和城市社區，
覆蓋人口1360萬。

世界銀行稱這個項目在維護地方穩定方面發揮了積極作用，工作隊深入賈拉拉巴
德市的75個社區，楠格哈爾省、拉格曼省和庫納爾省的304個社區，為不同部族
間搭建溝通的渠道，促進對話、阻止衝突。

司法領域支持計劃（Justice Sector Support Program）是美國資助的最大規模
的法治援助計劃。它從2005年就開始，2017年8月最新一輪項目開始，每年花
費大概2400萬美元。通過計劃的項目，美國對阿富汗的司法機關給予技術援助
，讓它們變得更加專業、透明、負責任；確保阿富汗機構訂立的法規符合憲法
，而且語句清楚；確保阿富汗的司法機關和執法部門能相互配合；幫助阿富汗
建立了電子化的案件管理系統（Case Management System）並提供操作指導
。總之，計劃旨在幫助阿富汗打造一套現代化的立法、司法和執法體系。


四，教育和衛生工作
筆者提到過，發展教育特別是基礎教育對於推動國家構建的工作具有重要意義。
美國很重視阿富汗的教育工作，希望協助阿富汗教育部建立長期能夠自持的教育
系統。美國希望這樣的教育系統能夠提振阿富汗人對政府的信心，有利於社會穩
定，以及讓民眾對國家產生認同。目前阿富汗有40萬名教師，約970萬學生。



表4：美方資助的教育項目。來源：美國阿富汗重建總督察長辦公室2021年7月
30日報告。

這些項目覆蓋廣泛，既有加強教育部行政能力的、也有發展高等教育、還有發展
初等教育的。教科書印刷和發放計劃是一個針對初等教育的項目，美方與阿富汗
教育部合作，原本打算分三期投入7500萬美元印刷和發放1.35億本教材，解決阿
富汗的學校缺乏教材的問題。表4中的是項目的第二期。不過項目在執行中遇到一
些困難，一個在喀布爾的印刷廠被查出偽造證書的弊案。因此阿富汗政府預計在
2021年12月31日前完成計劃的第一期，印發4920萬本教材。

截至2021年7月8日，美國為援助阿富汗的衛生工作投入14億美元。目前正在進行
的項目有3.05億美元，如下表。

项目名称	开始时间	预计结束时间	预算开支	已经支出开支
援助阿富汗家庭和土著走向繁荣	2020年7月10日	2025年7月9日	117,000,000	8,155,501
城市卫生计划	2020年10月14日	2025年10月13日	104,000,000	5,547,051
疾病早期预警系统加强版	2014年7月1日	2022年6月30日	54,288,615	34,588,615
通过私人部门的持续健康成果	2015年10月11日	2021年9月30日	13,025,000	12,014,261
阿富汗人口和健康调查项目继续	2018年10月9日	2023年9月9日	10,500,000	5,548,814
避孕用品集中采购	2015年4月20日	2023年11月28日	3,599,998	1,599,999
持续的技术和分析资源	2018年5月1日	2023年9月30日	2,186,357	1,100,362
肺结核数据、影响分析和消息中心	2018年9月24日	2023年9月24日	600,000	596,946

表5：美方資助的醫療項目。來源：美國阿富汗重建總督察長辦公室2021年7月30日報告。

20年來，美國在阿富汗修築不少醫院，分散駐紮了各地的美軍修建了不少診所，美國
為阿富汗培訓不少醫療工作人員。這些工作有顯著的成果。從2004年到2010年，阿富
汗人的人均預期壽命從42歲提升到62歲。從2002年到2006年，5歲以下兒童死亡率從
19%下降到9%。

不過總體而言，阿富汗醫療資源依然難以滿足需求。醫療衛生事業的推進受到安全形
勢惡化的阻礙，聯合國證實塔利班不斷襲擊醫護人員，炸毀醫療設施。 2020年爆發
的新冠疫情對阿富汗的本就不富裕的醫療體系形成重大衝擊。在這個方面，教育和
醫療的問題交織在一起。 2021年3月29日，阿富汗公共衛生部宣布16個省份的學校
關閉。阿富汗不存在疫苗產業，全靠其他國家捐贈。 2021年2月23日，印度援助的
第一批50萬劑阿斯特利康疫苗運抵喀布爾。阿富汗疫苗覆蓋工作推進緩慢，截至7
月3日，90萬人接種疫苗，其中18萬人完成2劑的接種。新冠病毒在阿富汗幾乎不
受阻擋，檢驗陽性率高達42%。


五， 經濟發展和財政工作
阿富汗幾乎不存在現代產業，缺乏有競爭力的產品，2019年貿易逆差63.6億美元
，相當於當年GDP的30.1%。美國國際開發署共投入3.07億美元支持阿富汗的經濟
增長項目，主要是資助跟外貿有關的產業。

農業是阿富汗經濟的主要部分，為40%的勞動力提供就業，間接供養80%的人口
。從2002年至今，美國國際開發署為援助阿富汗農業建設提供了24億美元。這筆
錢被用於修建水利工程、為農民提供化肥等。

第三，農民種植合法作物收入得不到保障，再由於阿富汗政局長期不穩定，許多
農民改種鴉片。 2020年阿富汗鴉片種植面積高達22.4萬公頃，同比增長37%。
坎大哈、赫爾曼德省等5個南方省份集中了全國68%的鴉片田，這些地區自2018
年以來就幾乎被塔利班控制[5]。鴉片貿易帶來的利潤是塔利班的重要經費來源。

總而言之，美國對阿富汗的援助是全面的，從經濟領域到社會領域，從醫療保健
到初等教育。即幫助阿富汗修建公路、電力網絡，也幫助阿富汗構建現代化的政
治機構。而且美國的援助工作不可謂不深入，上文提到的阿富汗民眾公約計劃就
是一個深入基層的方案，接觸到千萬阿富汗人口，改造阿富汗社會。

從國家構建的角度來講，美國通過深入基層的項目推動了國族構建，通過政治和
法治援助項目推動了政權建設，通過基礎設施建設推動了兩個方面的任務。

這20年的援助效果如何呢？即使除開共和國政府在半個月內轟然倒塌這個悲劇事
件，援助的效果都是有限的，一個重要的指標是阿富汗政府在財政上依然不能自
給自足。它2021財年（2020年12月到2021年12月）預算支出僅60億美元，其中
40億用於維持政府運營，20億用於支持經濟建設。這筆開支僅有46%可以有國內
的收入覆蓋，也就是說，阿富汗政府的收入主要依靠外國的援助，其中最大宗的
是美國的援助。
這讓評價美國的援助工作變得困難。美國推動了阿富汗的現代化工作，但是沒有
完成它，美國做得還不夠。

美國援助的1449.8億美元規模不小，但是考慮到這是20年的總投入，平均每年72
億美元。如果出去阿富汗安全部隊基金的829億美元，剩下的是620.8億美元，平
均每年31億美元。要支持阿富汗這樣一個經濟發展水平低下而且人口數千萬的國
家的重建工作，要推動一個前現代社會的國家構建工作，這筆資金顯然是杯水車
薪。

然而這已經是美國能夠投入的天花板。美國作為一個外國，在援助阿富汗時面對
一個根本的困境：它無法向建設本國那樣批准更大規模的資金投入。這說明落後
國家的現代化根本上需要依靠內生力量。將來無論誰在阿富汗執政都需要面對這
個問題。


[1] Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction. July 30, 2021
Quarterly Report to Congress[OL].(2021-07-30)[2021-08-26].
https://www.sigar.mil/pdf/quarterlyreports/2021-07-30qr.pdf.

[2] Katzman K. Afghanistan: Post-War Governance,Security, and U.S. Policy[R].
CRS Report for Congress,2006.

[3] Keane C. US Nation-Building in Afghanistan[M]. Routledge:2016.

[4] 潘杰希爾省還有政府軍在抵抗。

[5] Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction. April
30, 2018 Quarterly Report to Congress [OL].(2018-04-30)[2021-08-26].
https://www.sigar.mil/pdf/quarterlyreports/2018-04-30qr.pdf.

後記: 在看過美國在越戰中，曾經施行過CORDS的安撫計畫(機制)，很自然地讓我想 了解美國在阿富汗戰爭中，是否有類似的計畫或機制，因為平叛戰爭，首要目 標是爭取民心，而非打擊叛亂方的軍事實力。 但經過一個多月的搜尋，我很難從網路上找到資料。問了美國朋友才知道， 雖然美國看似一個開放國家，但在非政府機關網絡中，阿富汗戰爭的相關細節 ，會被屏蔽。美國政府不希望政府執行計畫(機密)被揭露太多。對於類似安撫 計畫，資料最多的是來自國會的美國阿富汗重建總督察長辦公室報告，但內容 以經費支出稽核為準。對執行細節、機制著墨不多。 在2011年，寫成的"CORDS教訓"中，作者認為，阿富汗戰爭無法類比越南戰爭， 在美國的機制上，無法直接套用CORDS來施行。其中有幾個理由: 1. 美國在阿富 汗和伊拉克，都不是直接的平叛者，美國的軍事任務，已經和越戰不同，他並不 直接出動兵力和叛亂游擊隊對抗，而是透過地主國的軍隊執行平叛行動。2. 在阿 富汗或伊拉克，美國的處境和在越南大不相同。美國在越南是受歡迎的盟友，在 阿富汗和伊拉克是外國入侵者，所以美國不適合對阿富汗人民或伊拉克人民施行 安撫計畫。 由重建總督察長辦公室報告的資料看來，援助事項的第一名，是建立地主國的安 全部隊。看過平叛戰爭的文章後，在所有的討論中，這是平叛方最基本的作為之 一，美國選擇這個項目當成第一優先，並不失為合理的選項，只可惜對阿富汗任 務來說，要進行的努力可能是更基本的、僅非靠外力就能改變的整個民族、國家 體制。美軍會黯然撤退，並不令人意外。